自20世紀(jì)80年代起，我國電力體制改革逐步深化，旨在實現(xiàn)政企分開、政監(jiān)分開、廠網(wǎng)分離、主輔分離，通過引入競爭機制，優(yōu)化資源配置，構(gòu)建市場競爭格局。

本文詳細(xì)分析了電力業(yè)務(wù)監(jiān)管的主要內(nèi)容，包括經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管，并探討了電力業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。文章進(jìn)一步聚焦于自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管、市場競爭業(yè)務(wù)監(jiān)管以及增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀，對比國內(nèi)外監(jiān)管經(jīng)驗，指出我國在電力監(jiān)管法律體系、監(jiān)管權(quán)劃分、市場競爭環(huán)節(jié)反壟斷規(guī)制等方面存在的問題與不足，并提出了改進(jìn)建議。

（來源：中電聯(lián)法律分會 作者：周鳳翱、李怡）

我國電力體制改革肇始于20世紀(jì)80年代，朝著政企分開、政監(jiān)分開、廠網(wǎng)分離、主輔分離的方向逐步深化。2002年國務(wù)院公布《電力體制改革方案》（以下簡稱5號文）提出了“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、輸配分開、競爭供電”，即在政府監(jiān)管下推動電力政企分開，打破電力行業(yè)的壟斷局面，逐步有條件地引入競爭機制，通過降低成本、優(yōu)化資源配置等方式構(gòu)建我國電力市場競爭格局。

2015年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文），提出了以“放開兩頭，管住中間”為體制框架的新電改方案。歷經(jīng)四個階段的實施與調(diào)整，已經(jīng)初步建立起發(fā)電、售電環(huán)節(jié)有序有限競爭，輸電、配電環(huán)節(jié)保持自然壟斷的電力市場結(jié)構(gòu)，要形成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系，必須加快全國統(tǒng)一電力市場法律法規(guī)體系建設(shè)，其中，加強發(fā)電、售電市場競爭環(huán)節(jié)的法律監(jiān)管和輸電、配電自然壟斷環(huán)節(jié)的法律規(guī)制，對于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系尤其重要。

01

電力法律監(jiān)管概述

（一）電力業(yè)務(wù)監(jiān)管的主要內(nèi)容

根據(jù)電力監(jiān)管的具體內(nèi)容不同，可以分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。

在電力監(jiān)管中，經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管的表現(xiàn)尤為特殊。經(jīng)濟性監(jiān)管主要有：

社會性監(jiān)管主要包括：

從合同的角度講，就是要賦予電力供應(yīng)方強制締約的義務(wù)，即但凡電力需求方因為電力需求而要求締約，非有正當(dāng)理由，電力供應(yīng)方不得予以拒絕。總體來說，基于立法的電力監(jiān)管是傳統(tǒng)電力工業(yè)模式的根基，其核心問題是市場與政府之間的關(guān)系，即哪些業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)更加注重市場機制，哪些業(yè)務(wù)更加注重政府的監(jiān)管與調(diào)控。

（二）電力業(yè)務(wù)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)

電力業(yè)務(wù)的特殊性使得對電力行業(yè)的法律監(jiān)管問題變得復(fù)雜。電力行業(yè)作為一種重要的公用行業(yè)，初始資金投入密集，具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷行業(yè)。傳統(tǒng)自然壟斷理論認(rèn)為，當(dāng)存在一個公司能夠迅速增長，且在其成為市場上唯一的此類公司之前，價格隨公司規(guī)模增長而降低的現(xiàn)象時，就出現(xiàn)了自然壟斷。

以電力基礎(chǔ)設(shè)施為例，在同一個城市，如果兩家公司同時架設(shè)電線，一家只負(fù)責(zé)將電力輸送到另一家，而另一家也只負(fù)責(zé)將電力輸送到隔壁一家，那么這將是缺乏效率的。

經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，一種變通的辦法是從開始就挑選最有效的競爭者，允許其壟斷經(jīng)營，并保證其以合理的價格提供服務(wù)。因此，自然壟斷可以使得在經(jīng)濟規(guī)模越大的情況下，成本越低，從而增加社會總體福利。

在早期，世界各國對電力行業(yè)普遍采用政府直接監(jiān)管手段，包括行業(yè)進(jìn)入規(guī)制、電力產(chǎn)品價格規(guī)制以及電力產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量規(guī)制，以期在壟斷的情形下實現(xiàn)合理的資源配置。如美國克萊頓法案（1914）第7條就規(guī)定了對聯(lián)邦電力委員會授權(quán)完成的交易不適用反壟斷規(guī)定，明確了在電力行業(yè)允許一定的壟斷組織、壟斷行為、壟斷狀態(tài)的合法存在，對于電力行業(yè)的監(jiān)管依照《聯(lián)邦電力法》（1920年）進(jìn)行監(jiān)管。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，政府對電力行業(yè)的直接管制無法消弭壟斷帶來的效率低下問題，由于信息不對稱等原因，政府的直接管制面對壟斷經(jīng)營者利用優(yōu)勢地位控制產(chǎn)量、操縱價格致使資源配置效率降低的行為陷入失靈的窘境。因此，理論界開始根據(jù)自然壟斷的強弱，區(qū)分同一行業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，來界定市場和政府的邊界，改進(jìn)政府監(jiān)管。

從物理特性上看，電力業(yè)務(wù)可以分為發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)。其中，輸配電設(shè)施的建設(shè)投入和專用性極強，幾乎不存在退出市場的可能性，且任何重復(fù)性電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)都將會降低密度經(jīng)濟，造成資源的浪費，因此輸配電環(huán)節(jié)同時具備規(guī)模經(jīng)濟的固定網(wǎng)絡(luò)和缺乏替代產(chǎn)品兩個特征，具有自然壟斷特性。然而，在發(fā)電環(huán)節(jié)，隨著科技的進(jìn)步和技術(shù)的普及，發(fā)電機組設(shè)備雖然具有沉淀成本和固定網(wǎng)絡(luò)，但不再具備不可替代性，故不再屬于自然壟斷環(huán)節(jié)。售電環(huán)節(jié)既不具備規(guī)模經(jīng)濟的固定網(wǎng)絡(luò)，也不缺乏替代產(chǎn)品，具有可競爭性，亦不屬于自然壟斷環(huán)節(jié)。

20世紀(jì)90年代后，世界主要國家相繼實行電力市場化改革，其目標(biāo)是在發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié)打破壟斷，引入競爭，提高效率。相應(yīng)的，對于電力行業(yè)的監(jiān)管方式也發(fā)生了變化，電力行業(yè)的部分業(yè)務(wù)被納入競爭法的調(diào)整范圍，政府對于電力業(yè)務(wù)的監(jiān)管不再單純依靠直接管制，而是更多依賴于立法監(jiān)管，特別是在電力行業(yè)法和競爭法的雙重調(diào)整下，有序推進(jìn)電力市場改革進(jìn)程。

值得注意的是，由于電力系統(tǒng)的技術(shù)和經(jīng)濟特性的復(fù)雜性，監(jiān)管與市場之間的關(guān)系也處在不斷變動中，監(jiān)管目標(biāo)的多元化、監(jiān)管權(quán)的劃分等都對電力監(jiān)管相關(guān)法律提出了很高的要求。

02

自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管

（一）我國自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

判斷是否具有自然壟斷特性要看該業(yè)務(wù)是否同時具備兩個方面特征，即是否具備存在大量沉淀成本的固定網(wǎng)絡(luò)，以及是否存在可替代的產(chǎn)品。電網(wǎng)的規(guī)模經(jīng)濟性和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性使得輸電環(huán)節(jié)屬于強自然壟斷環(huán)節(jié)，故我國電改9號文對輸電環(huán)節(jié)提出了“加強監(jiān)管”的總體要求。

目前，我國對輸電環(huán)節(jié)的法律監(jiān)管主要依靠電力行業(yè)特別法，包括依據(jù)《電力法》制定的《電力監(jiān)管條例》《電力市場監(jiān)管辦法》《供電監(jiān)管辦法》以及《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》，對電力市場準(zhǔn)入、電網(wǎng)互聯(lián)、電力市場交易、電力市場秩序、電網(wǎng)安全等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管。

需要注意的是，對于輸電業(yè)務(wù)是否能夠適用《反壟斷法》，學(xué)術(shù)界存在不同的聲音，目前存在完全適用說、部分適用說和分階段適用說。主流觀點是，在我國電力行業(yè)發(fā)展的當(dāng)前階段，尤其是輸電環(huán)節(jié)尚不存在競爭機制之前，宜利用專業(yè)的電力監(jiān)管法確保電網(wǎng)履行公平開放義務(wù)，逐步培育競爭。

就電力行業(yè)整體而言，由于電力市場化改革仍在不斷推進(jìn)，自然壟斷環(huán)節(jié)與市場競爭環(huán)節(jié)尚未被明確界定，且處于不斷變化之中，《能源法》剛剛出臺、《電力法》修訂工作仍在進(jìn)行，因此，對電力行業(yè)不同環(huán)節(jié)的壟斷行為如何規(guī)制，并沒有專門的法律予以明確，亦沒有其他法律對不同環(huán)節(jié)的壟斷行為在法律適用上做出不同的制度安排。

目前，適用于輸電、配電、售電環(huán)節(jié)的電力監(jiān)管主要是行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在法律體系中位階較低，且相互之間在內(nèi)容上有待協(xié)調(diào)貫通。

輸配電電網(wǎng)對發(fā)電主體和售電主體的公平無歧視開放應(yīng)當(dāng)是自然壟斷環(huán)節(jié)規(guī)制的重點，然而現(xiàn)行《電力監(jiān)管條例》和《電力市場監(jiān)管辦法》對電網(wǎng)公平無歧視開放僅做出了原則性規(guī)定，《供電監(jiān)管辦法》和《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》的規(guī)定雖然相對較為具體，但《供電監(jiān)管辦法》自2009年頒布至今仍未修訂，很多規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)電力市場改革的進(jìn)程。這種滯后性主要表現(xiàn)在隨著電網(wǎng)功能的不斷拆分，電網(wǎng)公平無歧視開放的對象有所增加，如增量配電企業(yè)，而《供電監(jiān)管辦法》第十八條規(guī)定的開放對象僅包括電力用戶和躉購轉(zhuǎn)售電企業(yè)，不包括增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)、分布式能源等。

雖然上述情況在《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》中得到了完善，但由于《供電監(jiān)管辦法》屬于部門規(guī)章，《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》只是規(guī)范性文件，在效力層級上低于前者，《供電監(jiān)管辦法》應(yīng)盡快進(jìn)行相應(yīng)修改，以有效提升《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》的法律約束力。

（二）國外自然壟斷業(yè)務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗

美國、日本、德國等國在電力體制改革過程中均刪除了國內(nèi)反壟斷法對于電力等公用事業(yè)的除外規(guī)定，確立了反壟斷法在電力行業(yè)的普遍適用原則，電力行業(yè)各環(huán)節(jié)的壟斷行為受到具有促進(jìn)競爭性質(zhì)的行業(yè)監(jiān)管法和反壟斷法的雙重規(guī)制。

不同于美國和日本，德國在2005年后，對輸電環(huán)節(jié)中電力企業(yè)的壟斷行為采取了專業(yè)獨立的行業(yè)監(jiān)管模式，并通過《能源經(jīng)濟法》和《反對限制競爭法》的修訂將電力企業(yè)輸電環(huán)節(jié)的壟斷規(guī)制從反壟斷機構(gòu)的管轄中剝離出來，代之以聯(lián)邦網(wǎng)管局的排他性監(jiān)管。同時，德國于2009年在輸電環(huán)節(jié)引入虛擬競爭，采用激勵性監(jiān)管措施，以期不斷提高輸電環(huán)節(jié)的競爭性，為未來通過反壟斷法全面規(guī)制電力行業(yè)做準(zhǔn)備，這一舉措符合德國電力市場改革發(fā)展現(xiàn)狀，取得了良好的效果，并沿用至今。

03

市場競爭業(yè)務(wù)監(jiān)管

（一）我國市場競爭業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

發(fā)電環(huán)節(jié)和售電環(huán)節(jié)屬于自由競爭環(huán)節(jié)。自2002年我國第一輪電力體制改革提出“廠網(wǎng)分離”后，我國就在發(fā)電側(cè)引入了競爭。2015年的電改“9號文”進(jìn)一步提出“管住中間，放開兩頭”，在發(fā)電側(cè)進(jìn)一步引入競爭。經(jīng)過二十年的改革，競爭較為充分，但也存在發(fā)電企業(yè)形成橫向壟斷協(xié)議，排除、限制電力市場公平競爭的行為，損害了電力消費者的利益。

相比于發(fā)電側(cè)，我國售電側(cè)市場體系建設(shè)還處于初步階段，用戶選擇權(quán)還沒有完全得到保障。電網(wǎng)企業(yè)兼營售電業(yè)務(wù)或在售電企業(yè)中參股、控股等問題均使得售電側(cè)競爭困境無法得到有效紓解，存在同時從事輸配電業(yè)務(wù)的售電企業(yè)利用市場支配地位實施壟斷行為的現(xiàn)象。

目前，我國對電力行業(yè)市場競爭環(huán)節(jié)的反壟斷規(guī)制采用的是《反壟斷法》與行業(yè)監(jiān)管法并行適用的方式，但由于缺乏《反壟斷法》和行業(yè)監(jiān)管法競合時法律適用和執(zhí)行的協(xié)調(diào)機制，加之售電側(cè)業(yè)務(wù)分類經(jīng)營制度和業(yè)務(wù)隔離制度尚未確立，致使市場競爭環(huán)節(jié)反壟斷規(guī)制的實施效果有限。

（二）國外市場競爭業(yè)務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗

在處理反壟斷法和行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系上，日本的經(jīng)驗值得借鑒。日本在2000 年修訂《獨占競爭法》，將電力行業(yè)排除出反壟斷法豁免的范圍，因此電力行業(yè)的壟斷行為既可以適用行業(yè)監(jiān)管法，也可以適用反壟斷法。

在法律適用上，日本視行業(yè)監(jiān)管法的具體規(guī)制內(nèi)容來處理行業(yè)監(jiān)管法和反壟斷法競合時的關(guān)系，如果行業(yè)監(jiān)管法與反壟斷法相沖突是因為行業(yè)監(jiān)管法相關(guān)內(nèi)容具有限制競爭性，則優(yōu)先適用反壟斷法，如果行業(yè)監(jiān)管法的具體規(guī)定與反壟斷法在內(nèi)容上同樣是為了規(guī)制壟斷行為、促進(jìn)競爭，僅因為具體的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致判斷結(jié)果上產(chǎn)生沖突，則應(yīng)根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)適用，相互配合。

在執(zhí)法層面上，日本電力行業(yè)監(jiān)管機關(guān)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對電力行業(yè)可能出現(xiàn)的壟斷行為予以預(yù)判，并對各自的監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確規(guī)定，共同制定執(zhí)法指南，同時依據(jù)電力市場改革程度和實踐的發(fā)展不斷予以更新。

04

增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管

（一）我國增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀

從電改9號文提出有序放開增量配電以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局已經(jīng)分五批確定了459個增量配電網(wǎng)試點（不含已取消的 24個試點項目），各省也出臺了發(fā)展增量配電網(wǎng)的相關(guān)文件。然而不管是中央還是地方，關(guān)于增量配電網(wǎng)的規(guī)范大多集中在項目建設(shè)、配電區(qū)域劃分等技術(shù)層面，相關(guān)配套的監(jiān)管法律制度仍付之闕如，這也使得增量配電網(wǎng)改革至今進(jìn)展依然較為緩慢。

在競爭層面，由于增量配電網(wǎng)依然具有電力網(wǎng)絡(luò)屬性，因此也當(dāng)然地具有一定的自然壟斷性，增量配電網(wǎng)經(jīng)營者不履行或不正確履行法律規(guī)定的無歧視公平開放義務(wù)同樣會對售電企業(yè)造成影響，增量配電網(wǎng)經(jīng)營者兼營售電業(yè)務(wù)會加大其不當(dāng)利用自然壟斷地位的風(fēng)險，進(jìn)而潛在地侵害電力用戶的用電自由選擇權(quán)。從2016年至今，雖然我國增量配電網(wǎng)試點不斷推進(jìn)與發(fā)展，但專門針對這種改革過程中出現(xiàn)的濫用自然壟斷地位的行為進(jìn)行規(guī)制的法律文件并未出臺，在《供電監(jiān)管辦法》和《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》中亦沒有具體明確的法律制度安排。

目前對于增量配電環(huán)節(jié)壟斷行為的規(guī)制立法僅有《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），但該辦法主要存在以下問題：

一是未確定相應(yīng)的業(yè)務(wù)隔離制度。《辦法》第三條規(guī)定，售電公司擁有配電網(wǎng)運營權(quán)，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算。

首先，這一規(guī)定旨在防止擁有增量配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司進(jìn)行垂直壟斷經(jīng)營，但并未說明什么情況是“具備條件”，誰來審查企業(yè)是否具備條件，也沒有規(guī)定如果具備條件但未獨立核算有何種法律后果；

其次，《辦法》第15條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)控股的增量配電網(wǎng)在配電區(qū)域內(nèi)僅應(yīng)從事配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，其競爭性售電業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步實現(xiàn)由獨立的售電公司承擔(dān)。國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進(jìn)展情況的通報》中也提到，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，但這些文件對于輸配電企業(yè)不得兼營或控股投資增量配電業(yè)務(wù)僅停留在建議層面，不具有法律約束力。

二是雖然《辦法》第16條、第23條規(guī)定了增量配電網(wǎng)經(jīng)營者向用戶無歧視開放網(wǎng)絡(luò)的義務(wù)，但是并未配套規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管措施和不履行該義務(wù)的法律后果等，使得該條的實際可操作性大打折扣。

（二）國外增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管經(jīng)驗

雖然其他國家沒有出現(xiàn)過“增量配電”這一概念，但在推進(jìn)電力市場化改革時，輸配分開過程中不可避免地會存在社會資本參與配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的情形，亦需要對配電業(yè)務(wù)中電力企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。

美國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)具有分散化和區(qū)域化特征，私營企業(yè)經(jīng)營電力業(yè)務(wù)的比例很高，在電力市場改革過程中，獨立運營商和區(qū)域輸電組織相繼成立，為了防止一體化經(jīng)營企業(yè)實施壟斷行為，美國法律嚴(yán)格規(guī)定了兼營壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的電力企業(yè)的內(nèi)外部隔離制度，在配電環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為將企業(yè)的配電經(jīng)營權(quán)和售電權(quán)分離。

在澳大利亞則是由少數(shù)幾家企業(yè)在配電市場上進(jìn)行寡頭壟斷，聯(lián)邦政府主要是通過一系列手段促進(jìn)這些企業(yè)之間的競爭，如在配電環(huán)節(jié)采用對標(biāo)管理模式，對于對標(biāo)結(jié)果達(dá)不到市場平均對標(biāo)水平的企業(yè)實施懲罰措施，從而在配電企業(yè)中引入競爭。

總體而言，上述國家在電力行業(yè)反壟斷規(guī)制方面有以下幾點值得注意：

1. 堅持立法先行

如美國在聯(lián)邦層面有《聯(lián)邦電力法》《公用事業(yè)規(guī)制政策法》（The Public Utilities Regulatory Policies Act）和《能源政策法》來處理公用事業(yè)法（含電網(wǎng)）與反壟斷法之間的關(guān)系；在各州層面則是通過地方立法具體規(guī)定電力行業(yè)各環(huán)節(jié)開放辦法和反壟斷監(jiān)管法的適用。

德國不僅要遵守歐盟《電力共同市場指令》等一攬子放開電力市場、減少壟斷的指令，還要通過國內(nèi)《能源經(jīng)濟法》《反限制競爭法》《激勵性監(jiān)管條例》等來規(guī)制電力行業(yè)的壟斷行為。

這些國家均形成了體系完備的電力行業(yè)反壟斷法律規(guī)制體系，并隨著電力市場體制改革的逐漸深入適時出臺修正案。

2. 反壟斷監(jiān)管方式多元化

上述國家比較注重整合各部門優(yōu)勢資源，在尊重電力企業(yè)市場主體地位的前提下，利用市場手段促進(jìn)競爭，防止壟斷。如美國既有全面的電力市場監(jiān)督分析機制和市場審計機制，也有靈活的調(diào)查與處罰機制，聯(lián)邦能源規(guī)制委員會（FERC）會進(jìn)行公開或非公開的調(diào)查，在處罰機制上，F(xiàn)ERC 注重監(jiān)管對象內(nèi)部建立的合規(guī)程序和自主報告制度，并會在計算罰款時將其作為重要的考慮因素。

我國未來應(yīng)當(dāng)以《能源法》統(tǒng)領(lǐng)電力行業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制，不僅要構(gòu)建《反壟斷法》與電力行業(yè)監(jiān)管法的協(xié)調(diào)機制，還要通過立法構(gòu)建電力行業(yè)壟斷行為的綜合監(jiān)管機制。（注：本文節(jié)選自王學(xué)棉教授主編《電力法學(xué)原論》，標(biāo)題為小編所加。）